Projekt UD485: druga duża nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Co zmieni się dla organizacji pozarządowych i OPP

Artykuł powstał na podstawie opisu projektu opublikowanego w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (wpis z 8 października 2026 r.). Tekst przepisów nie został jeszcze opublikowany.

Spis treści

Wprowadzenie

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obowiązuje od ponad dwudziestu lat. Jest podstawowym aktem prawnym regulującym zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe i inne podmioty działające w sferze zadań publicznych. Określa też zasady współpracy organów administracji publicznej z tymi organizacjami, warunki uzyskiwania statusu organizacji pożytku publicznego (OPP) oraz zasady świadczenia wolontariatu. Po nowelizacji z czerwca 2026 r. przygotowywana jest kolejna, znacznie szersza zmiana. Dotyczy ona zasad zlecania zadań publicznych, funkcjonowania OPP, kontroli i wolontariatu. Planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to II/III kwartał 2027 r.

Wpis do wykazu ma charakter planistyczny. Otwiera drogę do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania, ale sam nie jest projektem przepisów. Tekst przepisów, uzasadnienie i ocena skutków regulacji pojawią się dopiero na tym etapie. Opis istoty rozwiązań jest jednak dokumentem urzędowym, od którego istotne odstępstwo wymaga zmiany wpisu. Dlatego to, co w nim jest i czego w nim nie ma, pozwala z ostrożnością wnioskować o kształcie projektu.

Wniosek o wpis skierowano 15 stycznia 2026 r. Komitet do spraw Pożytku Publicznego przedstawił wówczas założenia projektu, a w maju określił go jako szeroki projekt systemowy, wykraczający poza zakres nowelizacji uchwalonej w czerwcu. Przez dziewięć miesięcy wpis nie następował. W tym czasie Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych złożyła w Sejmie petycję z własnym projektem zmian w zasadach zlecania zadań publicznych. Rada Działalności Pożytku Publicznego wezwała do wpisu uchwałą z 28 września.

Projekt ma uzupełnić nowelizację z 19 czerwca 2026 r., a nie ją zastąpić. Nowelizacja ta wprowadziła m.in. wkład własny rzeczowy lub osobowy zamiast finansowego, limity małych grantów 20 tys./40 tys. zł i 30% środków, próg uproszczonej sprawozdawczości OPP 200 tys. zł oraz nowe zasady kontroli. Część jej przepisów obowiązuje od 1 września 2026 r., a część, w tym likwidacja Funduszu Wspierania Organizacji Pożytku Publicznego, wejdzie w życie 1 stycznia 2027 r. Rada Działalności Pożytku Publicznego zaopiniowała tamten projekt negatywnie jako pomijający zasadnicze postulaty sektora. Nowy projekt ma na nie odpowiedzieć.

Projektodawca podkreśla, że zmiany są efektem analiz Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego i prac w ramach Komitetu. Opierają się też na doświadczeniach działań nadzorczych, prowadzonych zarówno przez Przewodniczącego, jak i przez Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (NIW-CRSO). Punktem wyjścia są ustalenia grup roboczych powołanych w czerwcu 2024 r. do spraw uproszczeń prawnych oraz do spraw aktywizmu i wolontariatu. W pracach poszukiwano kompromisu między stanowiskami małych i dużych organizacji, różnych szczebli samorządu terytorialnego oraz instytucji centralnych. Pośrednim celem projektu jest zabezpieczenie stosowania ustawy zgodnie z konstytucyjnymi standardami równości, legalizmu i pomocniczości. Dla organizacji pozarządowych i jednostek samorządu terytorialnego oznacza to konieczność śledzenia prac już teraz.

Nowe definicje

Katalog definicji w art. 2 ustawy ma zostać uzupełniony o oferenta, regranting, operatora regrantingu i odbiorcę regrantingu. Wynika to z szerszego uregulowania tej formy zlecania zadań oraz doszczegółowienia obecnych rozwiązań. Wprowadzona zostanie też definicja wolontariatu, a definicja wolontariusza zostanie zmodyfikowana. Według komentarza adwokata Piotra Drzewieckiego ustawa określa dziś, kim jest wolontariusz (art. 2 pkt 3), ale nie definiuje samego wolontariatu. Regranting reguluje natomiast szczątkowo (art. 16 ust. 7), bez określenia stron i ich odpowiedzialności. Jak zaznacza projektodawca, regranting jest już dziś stosowany na gruncie obowiązujących przepisów, choć ustawa nie używa tej powszechnie przyjętej nazwy. Brak definicji wolontariatu powoduje natomiast wątpliwości interpretacyjne. Nowe pojęcia mają ułatwić odróżnienie wolontariatu od praktyk, staży i świadczeń członków na rzecz własnej organizacji. Przy regrantingu mają też pozwolić rozdzielić odpowiedzialność operatora i odbiorców wobec organu zlecającego.

Współpraca administracji z organizacjami pozarządowymi

Projekt ogranicza katalog podmiotów, które współpracują z organizacjami pozarządowymi. Według opisu projektodawcy chodzi o ograniczenie możliwości zlecania zadań i współpracy wyłącznie do organów administracji publicznej. Instytucje kultury, jednostki organizacyjne pomocy społecznej oraz inne jednostki budżetowe i zakłady budżetowe prowadzące działalność w sferze zadań publicznych wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy będą mogły podejmować taką współpracę na podstawie upoważnienia właściwego organu administracji publicznej. Dotyczy to także zlecania zadań.

Zapowiedziano również:

zmianę charakteru i zasad uchwalania programów współpracy, tak aby były dokumentami programowymi, oraz ujednolicenie struktury i treści sprawozdań z ich realizacji, co ma odpowiadać na problemy w uchwalaniu i stosowaniu programów rocznych i wieloletnich;
zwrot kosztów podróży członkom komisji konkursowych wskazanym przez organizacje pozarządowe, ponieważ brak takich przepisów ogranicza krąg osób zainteresowanych zasiadaniem w komisjach;
możliwość przekazywania przez organizacje pozarządowe, w ramach działalności statutowej, środków rzeczowych i finansowych na rzecz sektora publicznego, na przykład szkół, szpitali i domów pomocy społecznej;
zakaz żądania od organizacji dokumentów, które organ już posiada lub do których ma dostęp w postępowaniu administracyjnym, cywilnym czy sądowoadministracyjnym.

Ostatnia zmiana ma wyeliminować zbędną biurokrację. Organizacja nie będzie musiała potwierdzać dokumentami informacji, które organ zlecający już posiada lub może uzyskać bez jej udziału. Obecne przepisy o komisjach konkursowych (art. 15 ust. 2a–2f) regulują ich skład i udział przedstawicieli organizacji, ale nie przewidują zwrotu kosztów ani ustawowych reguł oceny ofert.

Zlecanie zadań publicznych

Najdalej idące zmiany obejmą cały rozdział 2 ustawy, który otrzyma nowe brzmienie. Projekt wprowadza dwa nowe tryby. Tryb negocjacyjny polega na zaproszeniu organizacji do zgłoszeń i negocjacji w celu doprecyzowania przedmiotu zlecenia lub warunków umowy, a następnie na złożeniu ofert ostatecznych. Ma służyć zwłaszcza zadaniom, przy których zgłosi się niewielu wykonawców z uwagi na wymóg specjalistycznego zaplecza. Partnerstwo publiczno-społeczne zakłada wspólne określenie przez organ i zainteresowany podmiot koncepcji zadania, a potem jego wspólną realizację z podziałem zadań, ryzyk i zasad finansowania.

Regranting zostanie wyodrębniony jako osobna forma zlecania zadań. Jego istotą jest wybór operatora, któremu zlecona zostaje realizacja zadania publicznego. Operator otrzymuje dotację, zawiera umowy z organizacjami odpowiedzialnymi za realizację poszczególnych projektów i przekazuje im część środków. Następnie monitoruje i rozlicza ich wykonanie. Forma ta może ułatwić mniejszym organizacjom dostęp do środków publicznych. Wynika to z prostszych procedur stosowanych przez operatora oraz jego wsparcia w trakcie ubiegania się o realizację zadania i w czasie jego wykonywania. Warunkiem jest jednak jasny podział odpowiedzialności między operatora a odbiorców.

Projekt przewiduje także:

zmiany w kryteriach oceny ofert w otwartym konkursie ofert oraz doprecyzowanie roli komisji konkursowej powołanej do ich opiniowania;
rozróżnienie ofert wspólnych od partnerskich, z uregulowaniem indywidualnej odpowiedzialności realizatorów poszczególnych części zadania; w ofercie partnerskiej wskazany będzie lider odpowiadający za całość realizacji zadania i zarządzający dotacją, w tym prowadzący rozliczenia z pozostałymi partnerami;
stosowanie uproszczonych wzorów ofert i sprawozdań, dziś właściwych dla małych grantów z art. 19a ustawy, także w otwartych konkursach i trybach pozakonkursowych z art. 11a–11c ustawy, gdy dotacja nie przekracza 40 tys. zł;
wyraźne wskazanie, że dokumentacja postępowania konkursowego, w tym wybrana oferta, stanowi informację publiczną, co ma usunąć brak jednolitej praktyki w tym zakresie;
doprecyzowanie art. 10a ustawy, tak aby rachunkowe wyodrębnienie form działalności pożytku publicznego miało odzwierciedlenie w polityce rachunkowości i zakładowym planie kont.

Szczególną uwagę zwraca zapowiedź procedury na wypadek wyboru oferty sprzecznej z opinią komisji konkursowej. W maju Komitet mówił o procedurze odwoławczej od rozstrzygnięć konkursowych. Opis w wykazie wspomina natomiast tylko o rozbieżności między decyzją organu a opinią komisji. Ustawa nie przewiduje dziś odrębnego trybu odwoławczego. Oferent może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty (art. 15 ust. 2i), a dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu jest w orzecznictwie oceniana niejednolicie. Według Piotra Drzewieckiego zapowiedziany mechanizm dyscyplinuje organ, ale nie daje oferentowi samodzielnego środka zaskarżenia. Jeżeli projekt na tym poprzestanie, jeden z najdłużej podnoszonych postulatów sektora zostanie pominięty. Z kolei zapowiedź uwzględnienia w projekcie postulatów petycji OFOP, złożonej w Sejmie, może dawać szansę na dalsze zmiany w tym obszarze. Zapowiedziała ją na posiedzeniu sejmowej podkomisji 6 października przedstawicielka KPRM, która poinformowała jednocześnie o nieujawnionych zastrzeżeniach Ministerstwa Finansów oraz służb legislacyjnych.

Organizacje pożytku publicznego i środki z 1,5% podatku

To najobszerniejszy obszar projektu. Po pierwsze, zakazane ma być wzywanie do przekazywania 1,5% podatku PIT za pośrednictwem OPP na rzecz organizacji bez statusu OPP. Projektodawca określa to jako likwidację luki prawnej. Zakaz nie obejmie przekazywania takim organizacjom środków już otrzymanych przez OPP, ponieważ niezbędne jest utrzymanie systemowego wsparcia działań realizowanych z tych środków. Utrzymany zostanie też obecny zakaz przekazywania zgromadzonych środków z 1,5% OPP niewpisanym do wykazu. Naruszenie zakazu zostanie objęte sankcją wystąpienia o wykreślenie informacji o statusie OPP z KRS (art. 27aa ust. 5 ustawy) oraz grzywną z art. 50c ustawy.

Po drugie, projekt zaostrza wymogi organizacyjne wobec OPP. Zapowiedziano:

obowiązek sporządzania rocznych sprawozdań finansowych zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości;
potwierdzanie uchwałą właściwego statutowo organu uchwałodawczego przeznaczenia nadwyżki przychodów nad kosztami na działalność pożytku publicznego;
możliwość tworzenia, niezależnie od formy prawnej, funduszu zapasowego, z którego finansowane byłyby niedobory w razie straty na działalności, oraz obowiązek posiadania funduszu statutowego o minimalnej, ustawowo określonej wartości, z przeznaczeniem na realizację celów statutowych;
określenie kompetencji organu kontroli lub nadzoru i zakaz łączenia funkcji w tym organie z funkcją w innych organach organizacji;
sporządzanie rocznego sprawozdania merytorycznego w terminie 3 miesięcy od dnia bilansowego i zatwierdzenie go w ciągu 6 miesięcy, z odrębnymi zasadami dla organizacji o roku obrotowym innym niż kalendarzowy; ma to usunąć wątpliwości interpretacyjne co do terminu sporządzania sprawozdania;
ograniczenie obowiązku publikacji sprawozdań na stronie internetowej do organizacji, które taką stronę prowadzą;
oparcie oceny „dodatkowego” charakteru działalności gospodarczej OPP na sprawozdaniu merytorycznym i finansowym, z uwagi na różnorodność samych OPP;
doprecyzowanie zasad ujmowania w wykazie OPP organizacji, które uzyskały status w roku, za który obowiązuje wykaz, zarówno przed sporządzeniem wykazu, jak i po nim, w grudniu danego roku.

Po trzecie, projekt reguluje wydatkowanie środków z 1,5%. Obowiązujący art. 27 ust. 2 wymaga, by środki te były wykorzystywane wyłącznie na prowadzenie działalności pożytku publicznego. Nie określa jednak ani horyzontu czasowego ich wydatkowania, ani zakresu, w jakim obejmuje to koszty pośrednie, co jest stałym źródłem sporów w postępowaniach kontrolnych. Projektowane przepisy mają rozstrzygnąć obie kwestie, ale za cenę nowych obowiązków formalnych. Środki mają być faktycznie wydatkowane w przewidywalnym okresie, a nie przechowywane na rachunkach lub lokowane długoterminowo jak kapitał żelazny. Dopuszczone będzie lokowanie ich w bezpiecznych instrumentach niegenerujących ryzyka utraty kapitału, takich jak obligacje, lokaty terminowe i konta oszczędnościowe. Koszty administracyjne mają być pokrywane według zasad, którymi kierują się podmioty rozporządzające środkami publicznymi, czyli z zachowaniem zasad celowości, oszczędności i efektywności. Po przekroczeniu 200 tys. zł przychodów z tego tytułu OPP będzie musiała wyodrębnić osobny rachunek bankowy. Ma to zwiększyć transparentność wykorzystania tych środków i ułatwić kontrolę nad prawidłowością ich wydatkowania.

Największe zastrzeżenia budzi obligatoryjne występowanie do sądu rejestrowego z wnioskiem o wykreślenie informacji o spełnieniu przez organizację wymagań dla posiadania statusu OPP we wszystkich przypadkach naruszeń. Według omówienia wniosek miałby składać Dyrektor NIW-CRSO, co do zasady po uprzednim wezwaniu do zaprzestania naruszeń. Komentator zwraca uwagę, że to dwie zmiany jednocześnie. Kompetencja przechodzi od Przewodniczącego Komitetu (art. 33a), a wniosek uznaniowy staje się obligatoryjny. Każde stwierdzone naruszenie, niezależnie od wagi, uruchamiałoby postępowanie rejestrowe. Ciężar oceny proporcjonalności przesunąłby się więc z organu nadzoru na sąd. Kluczowe będzie, jak projekt określi przesłanki wniosku, możliwość usunięcia naruszenia po wezwaniu i zakres kontroli sądu. Bez jasnych przesłanek wniosku, możliwości usunięcia naruszenia po wezwaniu i określenia zakresu kontroli sądu rozwiązanie byłoby trudne do pogodzenia z zasadą proporcjonalności.

Kontrola i nadzór

Projektodawca wskazuje, że obecne obciążenia administracyjne organizacji pozarządowych w zakresie kontroli są nieproporcjonalne. Organizacje mają zatem uzyskać gwarancje zbliżone do tych, z których korzystają przedsiębiorcy na podstawie rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców. Chodzi o uprzednie zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, zakaz jednoczesnej kontroli przez więcej niż jeden organ oraz ograniczenie czasu jej trwania. Uregulowana ma być także kontrola uproszczona, na zasadach zbliżonych do ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, w tym sprawozdanie z kontroli jako dokument pokontrolny. Uprawnienia kontrolerów zostaną doprecyzowane na wzór tej ustawy.

Jednocześnie wzmocnione zostaną kompetencje Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego. Będzie on mógł:

nadzorować prowadzenie przez OPP działalności odpłatnej i nieodpłatnej pożytku publicznego, co zostanie wyraźnie wskazane w ustawie jako obszar jego kompetencji nadzorczych;
kierować do OPP wezwania w celu weryfikacji spełniania wymogów i obowiązków określonych w ustawie;
żądać informacji i dokumentów niezbędnych do nadzoru w zakresie art. 28 ust. 1 ustawy, bez konieczności weryfikowania naruszeń wyłącznie w drodze postępowania kontrolnego;
uzyskiwać informacje z akt spraw podatkowych, ponieważ zostanie uwzględniony w katalogu podmiotów, którym organy podatkowe je udostępniają.

Uregulowane zostanie również upoważnienie do przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do kontroli. Dla organizacji oznacza to nowe gwarancje proceduralne, których ustawa dziś nie zawiera, ale także szerszy dostęp organu nadzoru do danych, w tym podatkowych.

Wolontariat

Wszyscy wolontariusze zostaną objęci świadczeniami z ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach. Obecnie zaopatrzenie z tytułu wypadku przy wykonywaniu świadczeń przysługuje tylko wolontariuszom, którzy wykonują je przez okres przekraczający 30 dni. Przy świadczeniach nie dłuższych niż 30 dni korzystający ma obowiązek zapewnić ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków. Obecny art. 46 różnicuje więc ochronę według długości świadczenia. Po zmianie ochroną zostaną objęci także wolontariusze świadczący pomoc przez okres do 30 dni, a obowiązek ubezpieczenia po stronie korzystającego zostanie zlikwidowany. Zmiana zdejmuje z organizacji obowiązek, którego niewykonanie należy dziś do najczęściej stwierdzanych uchybień. Do czasu wejścia w życie nowych przepisów ubezpieczenie NNW przy wolontariacie krótkoterminowym nadal obowiązuje, a przy świadczeniach dłuższych niż 30 dni obowiązuje pisemna forma porozumienia (art. 44 ust. 4).

Podsumowanie

Projekt UD485 łączy ułatwienia dla organizacji z zaostrzeniem reżimu wobec OPP. Opis w wykazie potwierdza systemowy charakter projektu i obejmuje postulaty podnoszone przez sektor od lat: nowe tryby zlecania, regranting, koszty administracyjne, uproszczenia dokumentacyjne i gwarancje procesowe w kontroli. Do ułatwień należą nowe tryby zlecania zadań, regranting, uproszczone wzory ofert, zwrot kosztów członkom komisji i gwarancje w postępowaniach kontrolnych. Zaostrzenie obejmuje obligatoryjny wniosek o wykreślenie statusu OPP, zasady wydatkowania środków z 1,5% oraz minimalny fundusz statutowy. Projekt nie przewiduje przy tym procedury odwoławczej od rozstrzygnięć konkursowych. Termin przyjęcia przez rząd przypada na schyłek kadencji Sejmu, co przy zasadzie dyskontynuacji czyni uchwalenie ustawy w tej kadencji mało prawdopodobnym. Pełna ocena będzie możliwa dopiero po publikacji tekstu projektu wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji.

Blog